好孩子的【土地徵收條例】床邊故事集

2013/8/24 二更版

 


好久好久以前,有一個地方,有著一個政府。這個國家是個民主法制國家(寫是這樣寫啦…),所以憲法15條中說「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障」,但是政府需要發展,但是建設需要土地,所以憲法在23條又說了:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。


為了對土地的特殊性再說明得清楚一點,明訂 143 條:

中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權,應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅,政府並得照價收買。
附著於土地之礦及經濟上可供公眾利用之天然力,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。
土地價值非因施以勞力資本而增加者,應由國家徵收土地增值稅,歸人民共享之。
國家對於土地之分配與整理,應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則,並規定其適當經營之面積。

所以千萬別說土地徵收條例違憲啊,只能說有的土地徵收行為有違反比例原則之嫌。好孩子不用知道比利是誰,只要知道他的原則很重要就行了。

為了有更清楚的規則,所以,有了【土地徵收條例】。

【土地徵收條例】第1條開宗明義:「為規範土地徵收,確保土地合理利用,並保障私人財產,增進公共利益,特制定本條例。」而且,在「徵收程序、徵收補償標準」方面,【土地徵收條例】有優先適用權。


那麼,什麼樣的目的是合理利用、公共利益?【土地徵收條例】第3條有規定9+1項「興辦事業之種類」,但是因為最後一條是「其他依法得徵收土地之事業」所以讓我完全沒有列出全部的打算,有興趣請自己參考。不過第 3-2 條有訂立出一些應該評估的因素:

 

一、社會因素:包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。   

二、經濟因素:包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。

三、文化及生態因素:包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。   

四、永續發展因素:包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。   

五、其他:依徵收計畫個別情形,認為適當或應加以評估參考之事項。

而基於農業保護原則,「應儘量避免耕地優先使用無使用計畫之公有土地國營事業土地」,特定農業區農牧用地沒特別理由(零星,或真的無法避免)也是無法徵收的。(第3-1條)

 

然後學長(誰啊?),請容我介紹另一種徵收「區段徵收」。與一般徵收不同的地方在於,區段徵收是劃定一個範圍,範圍內的全部徵收。聽起來可怕吧?依照規定,區段徵收的進行條件需為下列項目之一

 

一、新設都市地區之全部或一部,實施開發建設者。

二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。

三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。

四、非都市土地實施開發建設者。

五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。

六、其他依法得為區段徵收者。

詳細的內容,另訂有區段徵收實施辦法。而一般徵收與區段徵收的具體不同之處,我們看下去。(第4條)


今天政府想要做個開發,例如我們假設他想要蓋一座小馬樂園(或是任何你喜歡的建設)發展觀光好了。

首先,他得先舉行公聽會,聽取土地所有權人及利害關係人之意見(第10條),以及與地主協議價購,或以其他方式取得。(嚴格說,要更嚴謹的話,應該使用「聽證會」,在行政程序法第十節中有完整的規定,且討論內容具有法律責任,經聽證會程序做成之行政處分,更必須要依照聽證結果斟酌而定。保障性更強。不過設計歸設計,連在立法院實作的效果都不是很好了...)

如果你不希望你的家被徵收的話,在公聽會這裡就應該儘早表達意見,雖然也是參考性質,不過如果你的家是在邊緣等不是重要的位置,還是有很大的機會排除,或是準予保留。

現在【土地徵收條例】的土地補償是「市價」,而且有明定「市價,指市場正常交易價格」(第11條),具體點說的話,是由地價評議委員會評定。(第30條)。(更詳細的辦法可以見「土地徵收補償市價查估辦法」。)

而土地上面的東西呢?農作物一年內成熟的照成熟價格算,超過一年的,「按其種植及培育費用,並參酌現值估定之」。房子就照徵收當時「該建築改良物之重建價格」估定(第31條)。(房子更詳細的計算辦法可以見「建築改良物徵收補償費查估基準」。)

這裡順便提一下,政府要用土地的話,還有一種叫徵用。土地最後會還給原地主,有點像租用的性質,不過每年租金是「公告土地現值百分之十」,當然土地上的部份(建物)要拆的話,是跟上面一樣計算的。(第58條)

應該看的出來,徵用的補償少非常多。徵收可以給的比較多,包括你如果是店面,因徵收而致營業停止或營業規模縮小之損失,也會給予補償。(第33條)或是視需要發給遷移費(第34條)。甚至如果中低收入戶,因房子被徵收無處可住的,政府必需訂定安置計畫。(第34-1條)

區段徵收中的土地補償,你甚至還可以選擇用「抵價地」。也就是在徵收完成之後,你可以換取跟你原本一樣或部份大小的土地,而非補償金。這是自由選擇的,而且你可以反悔一次。(第40條)

當政府把該開的會都開了,該說的都說了。但是所有權人拒絕參與協議,或經開會未能達成協議,且無法以其他方式取得的話,才可以依【土地徵收條例】申請徵收。(11條)

還有如果有需要「穿越私有土地之上空或地下」,也得就需用之空間範圍協議取得地上權,協議不成時,才能以「徵收規定」來取得地上權。不過也有一條附則:「但應擇其損害最少之處所及方法為之」。(第57條)

為了要確實徵收,需要進行「勘定」,政府會同有關人員進入公、私有土地或地上物內實施調查或勘測,其所有權人、占有人、使用人或管理人不得拒絕或阻撓。不過要進入建築物,或設有圍障的土地的話,需要在七日前通知(第12條)

如果是區段徵收,範圍在勘定後,政府會公告禁止「新建、增建、改建、重建、採取土石、變更地形」,期間不能超過一年六個月。一般徵收則無此限制。(第37條)

然後把上面運作的結果,寫出一份論文…呃,我是說「徵收計畫書」,或叫「興辦事業計畫書」。

具體來說,這份論文要有這些東西(第13-1條):


一、徵收土地或土地改良物原因。
二、徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積。
三、興辦事業之種類及法令依據
四、興辦事業計畫之必要性說明。
五、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形
六、公益性及必要性評估報告。
七、土地使用之現狀及其使用人之姓名、住所。
八、土地改良物情形。
九、一併徵收之土地改良物。
十、四鄰接連土地之使用狀況及其改良情形。
十一、徵收土地區內有無古蹟、遺址或登錄之歷史建築,並註明其現狀及維護措施。
十二、舉行聽證、公聽會、說明會之情形,並應檢附會議紀錄出席紀錄
十三、土地或土地改良物所有權人或管理人之姓名、住所。
十四、被徵收土地之使用配置。
十五、興辦事業概略及其計畫進度。
十六、應需補償金額總數及其分配。
十七、準備金額總數及其來源
十八、涉及原住民土地之徵收,應檢附中央原住民族主管機關之書面同意文件。
十九、安置計畫
 

然後附上「徵收土地圖冊」、「土地改良物清冊」、「土地使用計畫圖」(第13條),把論文送給口試委員,並準備 85度C 的點心… 呃,是送交中央主管機關啦,一般是內政部(第2條),如果是內政部,就送行政院(第38條)。

然後主管機關為了口試,要遴聘(派)專家學者、民間團體及相關機關代表,以合議制方式辦理(法條原文)。所謂專家學者還限定「地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成」,而且專家學者+民間團體人數還不能少於一半。(第15條)

然後口試委員開始一邊吃蛋糕一邊審核討論,評分表也有標準:(第13條)


一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理
二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。
三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。
四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用
五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。
六、依本條例第三十四條之一提出之安置計畫是否合理可行。
七、其他依法應為或得為審查之事項。
 

政府收到審核通過的通知書,應發佈公告30天(第18條),也必主動需通知當事人(第18-1條)。公告期滿後15日內,發補償金。(第20條)而在三個月內,這筆經費必需存入政府在國庫設立的「土地徵收補償費保管專戶」。沒領的人15年內都可以來領,超過時間的話,這筆錢就會歸公。(第26條)

如果你覺得公告內容有什麼問題,就得在這公告期間裡面,向縣市主管機關「以書面」提出異議。(第22條)

要留意喔,【土地徵收條例】中,「以書面」這詞一直出現,這也表示白紙黑字才是能認定的證據,主管機關也一樣,也都必需「將查處情形以書面通知」回給你。

繼續,如果是對「徵收補償價額」有疑問,則是在「告期間屆滿之次日起三十日內」對縣市主管機關提出。如果你對他們的回覆不滿,可以提請「地價評議委員會」復議。如果還是不滿,就只好依法提起行政救濟。(第22條)

這邊有個很重要的時間點。「發給補償費」完成(也就是公告30日+15日內)之後,徵收計畫之執行,就不會因權利關係人提出異議或提起行政救濟而停止。(第22條)

不會停止,那麼就是會繼續進行,所以在上面那個「發給補償費」時間點過後,政府就可以通知限期遷移。逾期未遷移者,就會被依「行政執行法」執行,也就是所謂的強制拆除了。(第28條)

這裡也就是【土地徵收條例】的最大爭議點:強制拆除。

如果超過半數的專家學者+民間團體都無法反對,那麼至少可以認為在客觀立場上,是有符合包括公益性、必要性、合理性。也因此,這些公益性、必要性、合理性(有些人認為這應該叫做多數利益),與被徵收戶、不同意戶的原本權利,就產生了衝突。

不過,我們「好孩子床邊故事集」不討論誰對誰錯這麼複雜的事,這種事要在聽完故事之後自己決定。我們繼續聽故事,聽完還要睡覺的呢~

因為一般徵收是針對特定用途(例如快速道路開發、台南鐵路地下化工程…等),所以徵收後拿到的土地,當然就直接照計劃用,沒有其他事。

不過,區段徵收之後,這些土地可以做什麼呢?首先,之前不拿錢要拿「抵價地」的先發地。然後新設的公共設施(道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地),無償登記為當地政府所有。之外的公共設施用地,得由政府依財務計畫需要,按「徵收計畫書」中的計劃來用。國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地可以「讓售」(讓人民買走)。其餘可供建築土地,可以「標售、標租或設定地上權」。(第44條)

也因此,比起一般徵收來說,區段徵收的地主,是可能拿回部份土地權利的。據法規,區段徵收的抵價地比例在 40%或45%起,至50%內。而且因為原本的地目可能不同,比如被徵收了 10 分的農地,換領回 4 分的建地,那麼對民眾來說,也還算得上是有利。所以區段徵收在一般認為上,是比較接近區域性都市計劃的。(第39條)

而且,如果在「徵收計畫書」中有載明,那麼也可以用信託、聯合開發、委託開發、委託經營、合作經營、設定地上權或出租的方式,提供民間機構投資建設。這個部份有設置回溯規範,「本條例施行前申請徵收之土地,經申請中央主管機關備案者」也可以這樣開放民間機構投資建設。(第56條)

 

然後,其實【土地徵收條例】其中也有規定如何「撤銷徵收」或「廢止徵收」。這兩個是「行政程序法」的用語,「使違法行政處分失其效力」者為撤銷,「使合法行政處分失其效力」者為廢止。簡而言之,就是「讓行政處分無效」。

依【土地徵收條例】的規定,政府必需每年檢討。如果有「作業錯誤,徵收地不在工程用地範圍內」或是「公告徵收時,都市計畫已規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發。」,那麼就必需撤銷(有錯或違法)。(第49條)

而如果「因工程變更設計,原徵收之土地不在工程用地範圍內」或是「依徵收計畫開始使用前,興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。」,或「已依徵收計畫開始使用,尚未依徵收計畫完成使用之土地,因情事變更,致原徵收土地之全部或一部已無徵收之必要。」,就應該廢止(合法取消)。(第49條)

具體來說,原則上是要由政府發現問題,主動提出。不過【土地徵收條例】也給原土地所有權人這個權利,可以向該主管機關請求。該主管機關審核後,發現的確是這樣的話,就該主動申請。不符合的話,也要跟原申請人說明(這裡的用詞是「函復」,也一樣是書面)。如果原申請人還不滿意,就得在信件送達30天內,向中央主管機關請求,然後中央也是一樣的審核程序。最後仍然不滿意的話,就只好走行政救濟。(第50條)

如果最後土地撤銷或廢止徵收,那麼就是退錢還地,原一併徵收的地上物應一併辦理撤銷或廢止徵收。但「該土地改良物已滅失者,不在此限」(所以從來就沒有「原屋蓋回去」這種東西)。如果現在的價值比較低的話,政府還可以「就其現存部分,酌定價額」。(第54條)


故事到這裡暫時結束囉,今天的故事好聽嗎?請期待下回「好孩子的【都市更新條例】床邊故事集」呦~(於是半夜被嚇哭)


[註]:這邊的【土地徵收條例】版本為民國100年12月13日修正,民國101年1月4日公布。未來有可能會不一樣,請參考最新法條。

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現在已經加上簡單的驗證機制,已經不會再被灌了… 我很高興看到有人關心社會的議題,不過也很擔心只接受到片面的資訊影響了判斷。實際上民主社會支持什麼樣的立場都是可以的,這是自由。不過在沒有完全瞭解兩方與真相之前,知道得越少,做出的判斷就越不可靠。 我的建議是,至少應該先知道:

  1. 雙方的主張與看法陳述、立場
  2. 證據的真相
  3. 法規

 有時深入瞭解之後,才能找出問題在哪裡。土地徵收條例已經行之有年,雖然爭議一直沒有停過,但是鬧大的事件屈指可數,有興趣的可以從「引發爭議的原因」為開頭下去探討。